"Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01. i 76/10.) i zakonom, na sjednici održanoj 22. svibnja 2013., donio je
O D L U K U I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida Odluka o uvođenju, praćenju i vrednovanju provedbe Kurikuluma zdravstvenog odgoja u osnovnim i srednjim školama klasa: 602-01/12-01/00431, ur.broj: 533-21-12-0005 od 31. siječnja 2013. ministra znanosti, obrazovanja i sporta, objavljena u "Narodnim novinama" broj 17 od 13. veljače 2013., koja je stupila na snagu 21. veljače 2013., te njezin sastavni dio: Kurikulum zdravstvenog odgoja.
II. Na temelju članka 31. stavka 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 49/02.) Ustavni sud određuje da će se, do donošenja kurikuluma zdravstvenog odgoja u postupku usklađenom s ustavnim zahtjevima, u nastavi u osnovnim i srednjim školama u Republici Hrvatskoj predavati sadržaji zdravstvenog odgoja sukladno programu koji se provodio do početka školske godine 2012./2013.
III. Ova odluka objavit će se u "Narodnim novinama".
Obrazloženje I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM 1. Ministar znanosti, obrazovanja i sporta donio je 31. siječnja 2013. Odluku o uvođenju, praćenju i vrednovanju provedbe Kurikuluma zdravstvenog odgoja u osnovnim i srednjim školama klasa: 602-01/12-01/00431, ur.broj: 533-21-12-0005 (u daljnjem tekstu: Odluka-KZO/13).
Odluka-KZO/13 glasi: "Na temelju članka 39. Zakona o sustavu državne uprave ('Narodne novine', broj 150/2011.) ministar znanosti, obrazovanja i sporta donosi ODLUKU O UVOĐENJU, PRAĆENJU I VREDNOVANJU PROVEDBE KURIKULUMA ZDRAVSTVENOG ODGOJA U OSNOVNIM I SREDNJIM ŠKOLAMA
I. Temeljem ove odluke uvodi se Kurikulum zdravstvenoga odgoja u osnovne i srednje škole u Republici Hrvatskoj te će se sustavno pratiti i vrednovati njegova provedba.
II. Kurikulum zdravstvenoga odgoja sastavni je dio ove odluke, a provodit će se kroz sadržaje integrirane u nastavne programe predmeta, sate razrednika, školske projekte i druge školske aktivnosti.
III. Stručno usavršavanje učitelja, nastavnika i stručnih suradnika vezano za sadržaje i teme zdravstvenoga odgoja provodit će Agencija za odgoj i obrazovanje.
IV. Provedbu Kurikuluma zdravstvenoga odgoja, kao i ishode učenja i poučavanja, sustavno će pratiti i vrednovati same škole (samovrednovanjem) te Nacionalni centar za vanjsko vrednovanje obrazovanja.
V. Stupanjem na snagu ove odluke prestaje važiti Odluka o uvođenju, praćenju i vrednovanju provedbe Kurikuluma zdravstvenog odgoja u osnovnim i srednjim školama od 27. rujna 2012. godine (klasa: 602-01/12-01/00431; urbroj: 533-21-12-0003).
VI. Ova odluka objavit će se u 'Narodnim novinama', a stupa na snagu osmog dana od dana objave.
Klasa: 602-01/12-01/00431 Urbroj: 533-21-12-0005 Zagreb, 31. siječnja 2013. Ministar dr. sc. Željko Jovanović, v. r.
KURIKULUM ZDRAVSTVENOG ODGOJA (...)" Kurikulum zdravstvenog odgoja sastoji se od sljedećih dijelova: uvoda, sugestija za učitelje, nastavnike i stručne suradnike i popisa preporučene literature, od tabelarnog prikaza četiriju nastavnih modula (I. Živjeti zdravo, II. Prevencija ovisnosti, III. Prevencija nasilničkog ponašanja i IV. Spolna/rodna ravnopravnost i odgovorno spolno ponašanje) po razredima i broju sati u okviru satova razrednika te od tabelarnog prikaza planiranih nastavnih sadržaja i očekivanih ishoda.
....
3. Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke-KZO/13 Ustavnom sudu su podnijeli: - Miroslav Kota iz Zagreba (predmet U-II-2907/2013), - Hrvatska stranka prava 1861. iz Zagreba (u daljnjem tekstu: HSP 1861.), zastupana po predsjedniku Dobroslavu Paragi (predmet U-II-2908/2013), - Dario Čehić iz Poreča (predmet U-II-1118/2013), - Stojan Tokić iz Sesveta (predmet U-II-1405/2013) te - Udruga Glas roditelja za djecu (u daljnjem tekstu: GROZD), zajedno s Udrugom za promicanje etike, morala, obiteljskih vrijednosti i ljudskih prava Reforma, obje iz Zagreba, koje zastupaju Krešimir Planinić i Domagoj Šoljić, odvjetnici Odvjetničkog društva Planinić i partneri iz Zagreba, odvjetnik Miroslav Šumanović iz Zagreba te odvjetnik Marijo Vojvodić iz Ogulina (predmet U-II-2909/2013).
....
4.3. Nakon stupanja na snagu Odluke-KZO/13 (to jest nakon prestanka važenja Odluke-KZO/12) u Ustavnom sudu zaprimljeno je ukupno osam prijedloga za pokretanje ustavnosudskog postupka u odnosu na Odluku-KZO/12. O svim prijedlozima za pokretanje ustavnosudskog postupka u odnosu na Odluku-KZO/12 Ustavni sud donio je rješenje broj: U-II-51/2013 i dr. od 20. svibnja 2013., kojim se ti prijedlozi odbacuju na temelju članka 32. Ustavnog zakona.
4.4. Ova odluka Ustavnog suda donosi se u povodu prijedloga predlagatelja Miroslava Kote, HSP-a 1861., Daria Čehića, Stojana Tokića te dijela zajedničkog prijedloga Udruge GROZD i Udruge Reforma za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom Odluke-KZO/13.
5. Prije donošenja odluke Ustavni sud razmotrio je pitanje je li osporena Odluka-KZO/13 drugi propis kojeg je Ustavni sud nadležan ocjenjivati u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, kojim je propisano da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom.
Člankom 26. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi ("Narodne novine" broj 87/08., 86/09., 92/10., 105/10., 90/11., 16/12., 86/12. i 126/12.) propisano je:
"Članak 26. (1) Odgoj i obrazovanje u školi ostvaruje se na temelju nacionalnog kurikuluma, nastavnih planova i programa i školskog kurikuluma. (2) Nacionalni kurikulum utvrđuje vrijednosti, načela, općeobrazovne ciljeve i ciljeve poučavanja, koncepciju učenja i poučavanja, pristupe poučavanju, obrazovne ciljeve po obrazovnim područjima i predmetima definirane ishodima obrazovanja, odnosno kompetencijama te vrednovanje i ocjenjivanje. (3) Nacionalni kurikulum donosi ministar."
Člankom 39. stavkom 1. točkom 2. Zakona o sustavu državne uprave ("Narodne novine" broj 150/11.) propisano je:
"Članak 39. Ministar predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom, a osobito: (...) 2. donosi provedbene propise kad je na to izrijekom zakonom ovlašten, (...)"
Pod "drugim propisom", u smislu članka 125. alineje 2. Ustava, razumijeva se eksterni općenormativni i pravno obvezujući akt kojeg je donijelo tijelo državne vlasti radi uređenja pojedinih pitanja, izvršenja i provedbe zakona ili radi provedbe drugog propisa više pravne snage, a koji uređuje odnose na općenit način i koji djeluje prema svima koji se nađu u pravnoj situaciji da se na njih dotični akt ima primijeniti. Sukladno tome, temeljna materijalna obilježja "drugog propisa" u smislu članka 125. alineje 2. Ustava jesu njegova apstraktnost i generalnost. Naziv akta u kojemu je propis sadržan ne utječe na njegovu pravnu prirodu.
Slijedom navedenog, utvrđeno je da osporena Odluka-KZO/13 jest drugi propis odnosno akt za ocjenu ustavnosti i zakonitosti kojeg je Ustavni sud nadležan na temelju članka 125. alineje 2. Ustava.
6. Prijedloge predlagatelja Miroslava Kote i HSP-a 1861., koji su prvi zaprimljeni u Ustavnom sudu, Ustavni je sud dostavio Vladi Republike Hrvatske i Ministarstvu znanosti, obrazovanja i sporta radi očitovanja. Kasnije zaprimljene prijedloge Ustavni sud nije smatrao potrebnim dostavljati na očitovanje Vladi Republike Hrvatske odnosno Ministarstvu znanosti, obrazovanja i sporta budući da je riječ o prijedlozima koji su sadržajno istovjetni prijedlozima Miroslava Kote i HSP-a 1861.
Vlada Republike Hrvatske dostavila je Ustavnom sudu svoje očitovanje u kojemu je navode predlagatelja ocijenila neosnovanima.
II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA
7. Prigovori predlagatelja i onih koji su prvobitno podnijeli prijedloge za pokretanje ustavnosudskog postupka u odnosu na Odluku-KZO/12 i naknadno ih proširili na istovjetnu Odluku-KZO/13 i onih koji su prijedloge podnijeli u odnosu na Odluku-KZO/13 u pretežitom su dijelu sadržajno međusobno podudarni te je, stoga, Ustavni sud ocijenio nepotrebnim u ovom obrazloženju izlagati sadržaj svakog pojedinog prijedloga zasebno.
Predlagatelji su u svojim prijedlozima istaknuli sljedeće pravne osnove na kojima temelje svoje tvrdnje o nesuglasnosti Odluke-KZO/13 s Ustavom, međunarodnim aktima i zakonom:
- članci 3., 5. stavak 1., 14., 19. stavak 1., 40., 61., 62., 63. stavci 1. i 2. i 134. Ustava; - članak 26. stavak 3. Opće deklaracije OUN o ljudskim pravima (Odluka o objavi - "Narodne novine" - Međunarodni ugovori broj 12/09.); - članak 18. stavak 4. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima ("Službeni list SFRJ" - Međunarodni ugovori broj 7/76.; Odluka o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacije o sukcesiji - "Narodne novine" - Međunarodni ugovori broj 12/93.); - članak 13. Međunarodnog pakta o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima ("Službeni list SFRJ" - Međunarodni ugovori broj 7/71.; Odluka o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacije o sukcesiji - "Narodne novine" - Međunarodni ugovori broj 12/93.); - članak 9. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i članak 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju ("Narodne novine" - Međunarodni ugovori broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02., 1/06. i 2/10., u daljnjem tekstu: Konvencija); - članci 14. i 18. stavak 1. Konvencija OUN o pravima djeteta ("Službeni list SFRJ" - Međunarodni ugovori broj 15/90.; Odluka o objavljivanju mnogostranih međunarodnih ugovora kojih je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacije o sukcesiji - "Narodne novine" - Međunarodni ugovori broj 12/93.); - članak 1. Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o suradnji na području odgoja i kulture ("Narodne novine" - Međunarodni ugovori broj 2/97.); - članci 5., 26., 28., 89. i 137. stavak 4. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi ("Narodne novine" broj 87/08., 86/09., 92/10., 105/10., 90/11., 16/12., 86/12. i 126/12., u daljnjem tekstu: Zakon o odgoju); - članci 18., 19. stavak 3., 39. stavak 1. točka 2., 79. i 80. Zakona o sustavu državne uprave ("Narodne novine" broj 150/11. i 12/13. - odluka Ustavnog suda, u daljnjem tekstu: ZoSDU); - članak 93. stavak 2. Obiteljskog zakona ("Narodne novine" broj 116/03., 17/04., 136/04. 107/07., 57/11. i 61/11., u daljnjem tekstu: OZ); - članci 192., 195. i 197. Kaznenog zakona ("Narodne novine" broj 110/97., 27/98., 50/00., 129/00., 51/01., 111/03., 190/03., 105/04., 84/05., 71/06., 110/07., 152/08. i 57/11., u daljnjem tekstu: KZ), i dr.
Razlozi zbog kojih osporavaju suglasnost Odluke-KZO/13 s Ustavom, međunarodnim aktima i zakonom mogu se sažeti u nekoliko skupina: - nije naznačena zakonska osnova za donošenje Odluke-KZO/13, osim one najopćenitije iz članka 39. ZoSDU-a; - nije izrijekom naznačeno radi li se o nacionalnom ili školskom kurikulumu (ministar je ovlašten donijeti samo nacionalni kurikulum); - prije donošenja Odluke-KZO/13 nikada nije provedena javna rasprava; - Kurikulum zdravstvenog odgoja nije podvrgnut neovisnoj recenziji niti je vijećima roditelja dana mogućnost izjašnjavanja; - Kurikulum je pripreman gotovo u tajnosti i nametnut je "preko noći", ostavljajući školama svega dva dana za njegovu implementaciju; - iz procesa pripreme Kurikuluma isključeno je i Nacionalno vijeće za odgoj i obrazovanje koje imenuje Hrvatski sabor i čija je funkcija, među ostalim, praćenje razvoja nacionalnih kurikuluma; - sadržaj IV. modula Kurikuluma formativnog je umjesto informativnog karaktera, to jest nije etički neutralan, čime se krši pravo roditelja na odabir onog načina odgoja vlastite djece koji je njima etički prihvatljiv; - umjesto informacije nudi se dezinformacija pod krinkom znanstvenosti, koja rezultira indoktrinacijom; - riječ je o uvođenju svojevrsnog "sekularnog vjeronauka" za djecu ateista i agnostika (koji su u populaciji Republike Hrvatske zastupljeni sa svega 5,23%), što bi bilo u potpunosti legitimno kad se ne bi nametalo i većinskoj populaciji, to jest svima, uključujući i djecu vjernika, neovisno o tome kojoj konfesiji pripadaju - budući da je sadržaj spornog IV. modula Kurikuluma u izravnoj opreci sa svakim konfesionalnim uvjerenjem odnosno svjetonazorom; - ta opreka proizlazi iz nedvojbene činjenice da nije riječ ni o zdravstvenom prosvjećivanju niti o običnom razbijanju stereotipa o muškim odnosno ženskim društvenim ulogama, već se radi o "diktaturi relativizma" i uvođenju tzv. rodne ideologije (porijeklo, osnove, zagovornike, teoretičare, stajališta i posljedice koje predlagatelji Miroslav Kota, Dario Čehić, Stojan Tokić te udruge GROZD i Reforma opširno obrazlažu); - rodna ideologija nema ni elementarno znanstveno utemeljenje, već je naprosto riječ o vrijednosnim sudovima; - potpuno su ignorirana znanstveno-filozofijska stajališta i literatura tzv. pozitivnog zakona i tzv. naravnog zakona; - relativizam i pluralizam nisu isto - demokratska država dužna je osigurati pluralizam u okviru kojega je pojedincu, ako želi, dopušteno prihvatiti i (moralni) relativizam; - riječ je o nametanju ideologiziranog stajališta djeci i roditeljima; - kod (većine) djece, koja potječu iz drugačijeg obiteljskog okruženja i/ili pohađaju istodobno konfesionalni vjeronauk, posljedice primjene IV. modula Kurikuluma izrazito su "nepedagoške" budući da istodobno poučavanje o istim pitanjima na dva potpuno oprečna načina može kod te djece proizvesti isključivo zbunjenost i nesnalaženje; - suprotno poučavanje djece, koja su polaznici katoličkog vjeronauka, izigravanje je Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske; - o usporedivim situacijama odlučivao je i Europski sud za ljudska prava te je u nekoliko odluka potvrdio pravo roditelja da djeci osiguraju odgoj i obrazovanje u skladu sa svojim vjerskim i filozofskim uvjerenjima (predmeti Lautsi i drugi protiv Italije,Folgero i drugi protiv Norveške, itd.); - dijelovi gradiva iz spornog IV. modula Kurikuluma neprimjereni su uzrastu kojemu su namijenjeni; - gotovo polovina preporučene literature za nastavnike, kao i sam sporni IV. modul Kurikuluma, "obojeni" su LGBTQ-svjetonazorom; - dijelovi preporučene literature za nastavnike neprihvatljivi su čak i s kaznenopravnog aspekta (prikazuju pedofiliju, pornografiju i prostituciju kao tolerabilne društvene pojave, iako je riječ o zakonom propisanim kaznenim djelima); - nastavnici su primorani prenositi učenicima sadržaj IV. modula Kurikuluma i služiti se preporučenom literaturom, bez obzira slažu li se oni s takvim svjetonazorom; - učenicima odnosno roditeljima prijete sankcije u slučaju "građanskog neposluha"; - u demokratskom društvu vlast ne može vladati prema svojim željama, već vlast koja osim legaliteta želi imati i legitimitet vlada prema željama naroda pa tu mora biti i ima mjesta i za svjetonazorska pitanja (predlagatelj Miroslav Kota podsjeća na primjer kad je u Republici Hrvatskoj uvedena mogućnost civilnog služenja vojnog roka radi uvažavanja "prigovora savjesti" iz vjerskih ili moralnih uvjerenja); - evidentno je da je već do sada izazvano ozbiljno uznemirenje javnosti i prouzročene su nepopravljive posljedice za građane Republike Hrvatske, naročito djecu, a realno je očekivati da uznemirenje i građanski neposluh eskaliraju do nezabilježenih razmjera.
III. UTVRĐENJA I OCJENA USTAVNOG SUDA
8. Iz prigovora navedenih u točki 7. obrazloženja ove odluke može se zaključiti da predlagatelji osporavaju i materijalnopravnu suglasnost s Ustavom IV. modula Kurikuluma zdravstvenog odgoja jer on, prema njihovu mišljenju, sadržava "ideologizirana stajališta" i slijedi određeni svjetonazor koji je aktom državne vlasti nametnut svima.
Ustavni sud u ovom ustavnosudskom postupku neće razmatrati materijalnopravni supstrat osporenog akta odnosno njegov sadržaj, a ni navodno vrijednosno opredjeljenje koje mu pridaju predlagatelji.
Podsjeća, međutim, da esencijalna načela na kojima se temelji demokratsko društvo u smislu članaka 1. i 3. Ustava - načela pluralizma, tolerancije i slobodoumlja - imaju i svoj proceduralni aspekt. Drugim riječima, demokratičnost procedure u okviru koje se odvija društveni dijalog o pitanjima od općeg interesa jest ono što sam akt, kao ishod te procedure, može odrediti kao ustavnopravno prihvatljiv ili neprihvatljiv. U ovom se ustavnosudskom postupku razmatra isključivo taj proceduralni aspekt osporene Odluke-KZO/13.
9. Kad je riječ o formalnom postupku donošenja osporene Odluke-KZO/13, potrebno je napomenuti da Odluci-KZO/13, koja se osporava podnesenim prijedlozima i predmet je ovog ustavnosudskog postupka, nije neposredno prethodio praktično nikakav postupak donošenja. Određena normativna procedura prethodila je samo donošenju ranije Odluke-KZO/12, koja je zamijenjena Odukom-KZO/13 i koja stoga nije (izravan) predmet ovog ustavnosudskog postupka.
Sukladno tome, budući da je osporena Odluka-KZO/13 zapravo proizišla iz onog istog postupka koji je prethodio donošenju Odluke-KZO/12, Ustavni sud utvrđuje da se taj postupak istodobno ima smatrati i postupkom donošenja osporene Odluke-KZO/13, koja je danas na snazi.
10. Radi cjelovitosti uvida, prikaz i analiza postupanja nadležnih državnih tijela u procesu uvođenja programa zdravstvenog odgoja u osnovne i srednje škole u Republici Hrvatskoj - koji slijede u nastavku ovog obrazloženja - obuhvaćaju i one činjenice i okolnosti koje su se dogodile u razdoblju koje započinje još 23. veljače 2006., kad je nadležno resorno ministarstvo prvi put pokrenulo proces (pre)oblikovanja programa zdravstvenog odgoja, i traje do donošenja Odluke o imenovanju Povjerenstva za pripremu izrade kurikuluma zdravstvenog odgoja klasa: 023-01/12-01/0006, ur.broj: 561-01/1-12-1 od 6. veljače 2012. (točke 11. i 11.1. obrazloženja ove odluke).
Okvir u kojemu je Ustavni sud u ovom postupku ispitao prigovore predlagatelja jest razdoblje koje je uslijedilo nakon Odluke o imenovanju Povjerenstva za pripremu izrade kurikuluma zdravstvenog odgoja, a koje uključuje daljnje postupanje nadležnih tijela, to jest donošenje Odluke-KZO/12 dana 27. rujna 2012., donošenje Odluke-KZO/13, koja je stupila na snagu 21. veljače 2013. kad je Odluka-KZO/12 prestala važiti te razdoblje do donošenja ove odluke Ustavnog suda (točke 11.2. do 11.8. obrazloženja ove odluke).
1) Postupak donošenja Odluke-KZO/12 i Odluke-KZO/13 11. Dana 23. veljače 2006. Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa raspisalo je "Natječaj za prijavu prijedloga eksperimentalnih programa zdravstvenog odgoja i obrazovanja u osnovnim i srednjim školama" s rokom za prijave 1. svibnja 2006. Na 10. sjednici Povjerenstva za zdravstveni odgoj i obrazovanje (koje je imenovano odlukom ministra klasa: 023-03/05-04/00053), održanoj 13. lipnja 2006., razmatrane su pojedinačne prosudbe članova Povjerenstva o programima pristiglim na natječaj te je predloženo prihvaćanje programa kojeg je izradila skupina stručnjaka, koje je angažirala Udruga GROZD - Glas roditelja za djecu, za 5., 6., 7. i 8. razred osnovne škole (pod uvjetom usklađenja s primjedbama Povjerenstva), dok je za 1., 2., 3. i 4. razred četverogodišnjih srednjih škola (odnosno za 1., 2. i 3. razred trogodišnjih srednjih škola) predloženo prihvaćanje dvaju alternativnih programa - programa Udruge GROZD i programa Foruma za slobodu odgoja (oba pod uvjetom usklađenja s primjedbama Povjerenstva).
Nakon što su pribavljena i pozitivna mišljenja Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi, Agencije za odgoj i obrazovanje, Agencije za strukovno obrazovanje i Nacionalnog centra za vanjsko vrednovanje obrazovanja, 2. studenoga 2007. Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa donijelo je dvije odluke o odabiru prijedloga eksperimentalnog programa zdravstvenog odgoja i obrazovanja. Odluka klasa: 602-02/07-05/00572, ur.broj: 533-01-07-0001 odnosila se na odabir programa Udruge GROZD za osnovne škole, a odluka klasa: 602-03/07-05/00076, ur.broj: 533-01-07-0001 odnosila se na odabir dvaju alternativnih programa - programa Udruge GROZD i programa Foruma za slobodu odgoja, za četverogodišnje i trogodišnje srednje škole. U obje odluke navodi se da će Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa navedenim udrugama, čiji su programi odabrani, predložiti sklapanje ugovora o otkupu prijedloga programa.
Ugovori o otkupu prijedloga eksperimentalnih programa zdravstvenog odgoja i obrazovanja u osnovnim i srednjim školama sklopljeni su između nadležnog Ministarstva i spomenutih udruga 9. studenoga 2007. odnosno 26. studenoga 2007. Međutim, poslije toga nisu poduzeti daljnji koraci, nije došlo do edukacije nastavnika niti do uvođenja navedenih programa u školsku nastavu.
11.1. Dana 6. veljače 2012. Agencija za odgoj i obrazovanje na temelju članaka 4. i 12. Zakona o Agenciji za odgoj i obrazovanje ("Narodne novine" broj 85/06.) donijela je Odluku o imenovanju Povjerenstva za pripremu izrade kurikuluma zdravstvenog odgoja (klasa: 023-01/12-01/0006, ur.broj: 561-01/1-12-1). Tom je Odlukom imenovano jedanaestero članova Povjerenstva, od toga njih osmero iz Agencije za odgoj i obrazovanje, a troje iz visokoškolskih, javnozdravstvenih odnosno zdravstvenih ustanova, sa zadatkom da iz postojećih nastavnih planova i programa izluče teme koje mogu biti podloga za izradu Kurikuluma zdravstvenog odgoja te da na temelju prikupljenih sadržaja pripreme prijedlog Kurikuluma. Naknadno su donesene još dvije odluke o dopuni Odluke o imenovanju navedenog Povjerenstva (klasa: 023-01/12-01/0006, ur.broj: 561-01/1-12-2 od 16. travnja 2012. i klasa: 023-01/12-01/0006, ur.broj: 561-01/1-12-3 od 7. svibnja 2012.), kojim su odlukama imenovane najprije još dvije članice Povjerenstva, obje iz javnozdravstvene ustanove, a zatim još jedna članica Povjerenstva iz Agencije za odgoj i obrazovanje.
11.2. Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta nakon toga je dopisima obavijestilo sve osnovne škole (dopis klasa: 602-02/12-06/00422, ur.broj: 533-21-12-0001 od 30. kolovoza 2012.) i sve srednje škole (dopis klasa: 602-03/12-07/00321, ur.broj: 533-21-12-0003 od 31. kolovoza 2012.) u Republici Hrvatskoj, među ostalim, o tome da će se "od ove jeseni" provoditi zdravstveni odgoj, uz navođenje temeljnih informacija o njegovu sadržaju i uz najavu da će u tu svrhu biti pripremljeni odgovarajući radni materijali i vodiči.
U taj proces nije bilo uključeno Nacionalno vijeće za odgoj i obrazovanje u smislu članka 89. stavka 1. alineje 2. Zakona o odgoju. Čini se da ni Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta ni Agencija za odgoj i obrazovanje nisu smatrali potrebnim javnosti uputiti poziv za javnu raspravu o novim sadržajima zdravstvenog odgoja u javnom školskom sustavu, to jest postupiti prema članku 79. ZoSDU-a.
11.3. Dana 27. rujna 2012. donesena je Odluka-KZO/12 u kojoj je navedeno da stupa na snagu danom donošenja. Donesena je pozivom na članak 39. ZoSDU-a, a objavljena je na mrežnim stranicama Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta. Nije objavljena u "Narodnim novinama".
S obzirom da je Odluka-KZO/12 stupila na snagu 27. rujna 2012., relevantna je činjenica da su rokovi u kojima su školske ustanove dužne donijeti dokumente na osnovi nacionalnih kurikuluma (propisani člankom 28. Zakona o odgoju) te o kojima vijeća roditelja imaju pravo dati svoje mišljenje (na temelju članka 137. stavka 4. Zakona o odgoju) propisani zakonom i da istječu 15. odnosno 30. rujna tekuće školske godine. To znači da je na dan donošenja Odluke-KZO/12 jedan od tih rokova već bio istekao, dok je drugi istjecao za tri dana.
11.4. Na temelju Odluke-KZO/12, odnosno Odluke-KZO/13, zdravstveni odgoj kao cjelina odnosno pojedini od četiriju modula uključenih u Kurikulum zdravstvenog odgoja, kao njegovi segmenti, nisu oblikovani kao zasebni nastavni predmet/predmeti. Riječ je o multidisciplinarnim sadržajima integriranim u nastavne programe pojedinih nastavnih predmeta, kao što su: priroda i društvo, priroda, biologija, tjelesna i zdravstvena kultura, psihologija i dr., u satove razrednika, u školske projekte i druge školske aktivnosti.
U tom je smislu potrebno podsjetiti da se u osnovnim i srednjim školama u Republici Hrvatskoj i prije donošenja Odluke-KZO/12 izvodila redovita nastava zdravstvenog odgoja u okviru koje se učenike educiralo o pravilnoj prehrani, osobnoj higijeni, tjelesnoj aktivnosti, mentalnom zdravlju, ljudskom tijelu i njegovom razvoju, reprodukciji, ravnopravnosti, prevenciji ovisnosti, prevenciji nasilničkog ponašanja, razvijanju odgovornosti, uljuđenom ponašanju, zaštiti okoliša i sličnim temama. Ti su sadržaji zapravo podudarni sa sadržajima I., II. i III. modula Kurikuluma zdravstvenog odgoja u sastavu Odluke-KZO/12 (odnosno Odluke-KZO/13) te ni prije ni nakon donošenja Odluke-KZO/12 (odnosno Odluke-KZO/13) nisu bili sporni, nisu izazivali prosvjede roditelja ni polemike u javnosti niti je u odnosu na njih, u materijalnopravnom smislu, ikada zatražena ustavnosudska ocjena.
Za razliku od toga, sadržaj IV. modula Kurikuluma zdravstvenog odgoja prvi put je uveden Odlukom-KZO/12 (odnosno Odlukom-KZO/13). U javnosti je odmah izazvao prijepore i prosvjede, a zatražene su i ocjene ustavnosti tih odluka.
S tim u vezi, ravnatelj Agencije za odgoj i obrazovanje obratio se ravnateljima svih škola u Republici Hrvatskoj dopisom, bez naznake nadnevka (preslika dopisa dostavljena je Ustavnom sudu u prilogu očitovanja resornog Ministarstva klasa: 022-03/13-15/02, ur.broj: 50301-04/12-13-7 od 14. veljače 2013.), navodeći da je na to "potaknut nizom krivih interpretacija, netočnih i zlonamjerno plasiranih informacija posljednjih mjesec dana o Kurikulumu zdravstvenog odgoja". U dopisu se, među ostalim, apelira da razrednici početkom polugodišta (misli se na drugo polugodište školske godine 2012./2013.), ako to već nisu ranije učinili, upoznaju roditelje sa sadržajem i temama zdravstvenog odgoja i načinom njihove provedbe, u koju svrhu se školama dostavlja i prezentacija Kurikuluma, najčešća pitanja javnosti i odgovori na ta pitanja te materijal (letak) pod nazivom "Istina o zdravstvenom odgoju". Apelira se, nadalje, da škole dostavljene materijale umnože i dijele roditeljima na roditeljskim sastancima. Također se upozorava na nedopustivost organiziranja u školskim ustanovama skupova i tribina raznih udruga, skupina i pojedinaca na temu "za ili protiv zdravstvenog odgoja". Upozorava se i na to da je provedba Kurikuluma obvezna za sve učenike, učitelje i nastavnike te ravnatelje škola, kao i da roditeljima koji se protive tome da njihova djeca nazoče nastavi zdravstvenog odgoja treba skrenuti pažnju kako će se izostanci djece s nastave zdravstvenog odgoja tretirati jednako kao izostanci s nastave bilo kojeg drugog predmeta.
11.5. Dana 31. siječnja 2013. ministar znanosti, obrazovanja i sporta donio je novu odluku (Odluku-KZO/13), naziva i sadržaja istovjetnog onom u Odluci-KZO/12. Ta je odluka predmet ovog ustavnosudskog postupka. Nakon njezina donošenja, zabilježena su daljnja postupanja nadležnih tijela.
11.6. Tako je 4. ožujka 2013. Agencija za odgoj i obrazovanje predstavila na konferenciji za tisak i putem svojih službenih mrežnih stranica tzv. radionice za provođenje tema i sadržaja Kurikuluma zdravstvenog odgoja na satu razrednika.
Riječ je, kako proizlazi iz informacije objavljene na mrežnim stranicama Agencije za odgoj i obrazovanje, o izradi svojevrsnih platformi za edukaciju i orijentaciju učitelja i nastavnika koji bi Kurikulum zdravstvenog odgoja trebali provoditi u nastavi. Ustavni sud naglašava da je riječ o službenim mrežnim stranicama Agencije za odgoj i obrazovanje, gdje je, u spomenutoj informaciji od 4. ožujka 2013., navedeno, među ostalim, sljedeće:
"Nakon završene javne rasprave u kojoj mogu sudjelovati svi zainteresirani na internetskoj aplikaciji www.ettaedu.eu i potrebnih eventualnih izmjena, sve radionice bit će od početka sljedeće školske godine objavljene u Priručniku za provođenje Kurikuluma zdravstvenog odgoja (...) Na internetskim stranicama Agencije za odgoj i obrazovanje objavljene su 123 radionice za sva četiri modula iz kojih će svatko jasno moći iščitati na koji će se način pojedina nastavna jedinica obraditi i na koji način će učitelji, nastavnici i stručni suradnici komunicirati s učenicima. U njihovoj je izradi uz više savjetnike Agencije za odgoj i obrazovanje sudjelovalo 30-ak stručnjaka iz nekoliko institucija: Edukacijsko-rehabilitacijskog fakulteta, Klinike za dječje bolesti u Klaićevoj, Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo i Škole narodnog zdravlja Andrija Štampar, praktičari iz škola - pedagozi, psiholozi, učitelji razredne nastave, učitelji i nastavnici biologije i drugi (...) svaka radionica ima navedenu pripadajuću literaturu korištenu u njezinoj izradi, pa time prestaje potreba za preporučenom literaturom koja je ranije bila objavljena uz Kurikulum zdravstvenog odgoja. Citati iz te preporučene literature, koji su dosad izazivali najviše polemika i na koje su se najviše pozivali protivnici uvođenja zdravstvenog odgoja, neće biti u sadržajima Kurikuluma zdravstvenog odgoja (...) nije (se) zakasnilo s objavom radionica jer je do kraja nastavne godine još 15 sati razrednika, što znači da čak i oni učitelji i nastavnici koji nisu obradili niti jednu temu u okviru 15 sati razrednika još stignu sve to organizacijski odraditi (...) Budući da se stalno ponavlja teza o pravima roditelja, pozivanje na ustavno pravo roditelja na odgoj vlastite djece, Vinko Filipović" (ravnatelj Agencije za odgoj i obrazovanje - op. Ustavnog suda) "ponovio je da zdravstveni odgoj ne može biti izborni predmet iz razloga što je 70% sadržaja zdravstvenog odgoja zastupljeno u postojećim predmetima Biologiji, Zdravstvenoj kulturi, Prirodi i Psihologiji (...) Zdravstveni odgoj ne može biti izborni niti u okviru sata razrednika jer sat razrednika nije izborni (...) Sve radionice su već dostupne na internetskim stranicama Agencije, a Vinko Filipović je istaknuo da počinje 14-dnevna javna rasprava u kojoj će moći sudjelovati svi učitelji, nastavnici i stručni suradnici i svi oni koji imaju pedagoški i stručno opravdane dobronamjerne primjedbe, prijedloge i sugestije. Nakon završetka javne rasprave stručno povjerenstvo sastavljeno od ljudi koji su sudjelovali u izradi radionica napravit će analizu svih pristiglih primjedbi i komentara."
11.7. Iz citirane obavijesti Agencije za odgoj i obrazovanje od 4. ožujka 2013. razvidno je da taj dan uslijedio tek javni poziv na dvotjednu javnu raspravu o predloženim materijalima i metodama kojima bi se trebali služiti učitelji, nastavnici i stručni suradnici u provedbi Kurikuluma zdravstvenog odgoja, iako se on formalno počeo primjenjivati još u rujnu 2012. donošenjem Odluke-KZO/12.
Istodobno, u citiranoj informaciji Agencije za odgoj i obrazovanje, objavljenoj na njezinim službenim mrežnim stranicama, izrijekom je navedeno da "svaka radionica ima navedenu pripadajuću literaturu korištenu u njezinoj izradi, pa time prestaje potreba za preporučenom literaturom koja je ranije bila objavljena uz Kurikulum zdravstvenog odgoja", kao i da "citati iz te preporučene literature, koji su dosad izazivali najviše polemika i na koje su se najviše pozivali protivnici uvođenja zdravstvenog odgoja, neće biti u sadržajima Kurikuluma zdravstvenog odgoja". Iz informacije Agencije za odgoj i obrazovanje razvidno je i da će odgovarajući priručnici za nastavnike biti pripremljeni tek za početak školske godine 2013./2014.
11.8. Nakon što su se i u tiskanim medijima pojavili napisi o "tihom izbacivanju" pojedinih najspornijih dijelova Odluke-KZO/13 odnosno IV. modula Kurikuluma zdravstvenog odgoja ("Večernji list", 16. travnja 2013., "Jovanović tiho izbacio dodirivanje i pornografiju - O homoseksualnosti će se predavati tek u srednjoj školi"), 16. travnja 2013. uslijedio je službeni demanti Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta, u kojemu je, među ostalim, navedeno sljedeće:
"U Kurikulumu zdravstvenog odgoja u osnovnim i srednjim školama od njegova uvođenja u rujnu 2012. do danas nije promijenjen ni zarez (...) Ako se program nije mijenjao, iz njega ništa nije moglo ni biti izbačeno (...) Što se dodatne stručne literature tiče, koja se također problematizira u članku, ni tu nije došlo do promjena osim što je sada za svaku radionicu navedena pripadajuća literatura (...) opće je poznato da je o radionicama otvorena javna rasprava, a smisao javne rasprave upravo je u tome da ona rezultira promjenama u sadržaju kurikuluma, pokaže li se to potrebnim i stručno opravdanim (...)"
2) Stajališta Ustavnog suda
12. Pravo na obrazovanje i pravo roditelja da samostalno odlučuju o odgoju i obrazovanju djece zajamčeno je Ustavom. Članak 63. stavci 1. i 2. Ustava glase:
"Članak 63. Roditelji su dužni odgajati, uzdržavati i školovati djecu te imaju pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju djece. Roditelji su odgovorni osigurati pravo djetetu na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti. (...)"
Sukladno tome, Ustav roditeljima jamči pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju svoje djece, ali istodobno uspostavlja njihovu odgovornost kad je riječ o pravu svakog djeteta na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti. To znači da su pravo odnosno sloboda roditelja da samostalno odlučuju o odgoju svoga djeteta ograničeni pravom samog djeteta da razvoj njegove osobnosti bude potpun i skladan. Nesporno je da iz tog prava djeteta proizlazi i obveza države da ustroji takav javni školski sustav koji će osigurati potpun i slobodan razvoj djetetove osobnosti (v. točku 12.2. obrazloženja ove odluke).
12.1. Odgovornost roditelja da osiguraju pravo djetetu na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti, ustanovljena u Ustavu, razrađena je u članku 93. OZ-a, koji glasi:
Članak 93. (1) Roditelji imaju dužnost i pravo odgajati dijete kao slobodnu, humanu, domoljubnu, moralnu, marljivu, osjećajnu i odgovornu osobu, poštujući načela ravnopravnosti spolova, kako bi bila pripremljena za skladan obiteljski i društveni život s pozitivnim odnosom prema prirodi. (2) Odgoj djeteta mora biti u skladu s njegovom dobi i zrelosti, te s pravom djeteta na slobodu savjesti, vjerskog i drugog uvjerenja."
Značenje pojma "uvjerenje" objasnio je Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: Europski sud) u kontekstu članka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju, koji glasi:
"Članak 2. Nikome neće biti uskraćeno pravo na obrazovanje. U obavljanju svojih funkcija povezanih s odgojem i poučavanjem država će poštovati pravo roditelja da osiguraju odgoj i poučavanje u skladu sa svojim vjerskim i filozofskim uvjerenjima."
U presudi Campbell i Cosans protiv Ujedinjenog Kraljevstva (presuda, 25. veljače 1982., zahtjevi br. 7511/76 i 7743/76), Europski sud obrazložio je značenje sintagme "vjerskih i filozofskih uvjerenja" roditelja iz druge rečenice članka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju, postavljajući time standarde primjenjive i na članak 9. Konvencije, koji glasi:
"Članak 9. SLOBODA MIŠLJENJA, SAVJESTI I VJEROISPOVIJEDI 1. Svatko ima pravo na slobodu mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi; to pravo uključuje slobodu da se promijeni vjeroispovijed ili uvjerenje i slobodu da pojedinačno ili u zajednici s drugima, javno ili privatno, iskazuje svoju vjeroispovijed ili uvjerenje bogoslužjem, poučavanjem, praktičnim vršenjem i obredima. 2. Sloboda iskazivanja vjeroispovijedi ili uvjerenja podvrgnut će se samo takvim ograničenjima koja su propisana zakonom i koja su u demokratskom društvu nužna radi interesa javnog reda i mira, zaštite javnog reda, zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih."
Polazeći od toga da je značenje riječi "uvjerenje" (conviction) srodno pojmu "vjerovanje" (belief) i da označava shvaćanje (view) koje doseže određenu razinu uvjerljivosti, ozbiljnosti, kohezije i važnosti, Europski je sud u navedenoj presudi izrazio stajalište prema kojemu, da bi moglo biti riječi o povredi članka 9. Konvencije, "vjerovanje" o kojemu je riječ mora dosegnuti određenu razinu uvjerljivosti, ozbiljnosti, kohezije i važnosti te se odnositi na značajne i važne aspekte ljudskog života i ponašanja, koji su od posebne važnosti za identitet pojedinca.
Navedena stajališta prihvaća i Ustavni sud kad je riječ o uvjerenjima u smislu članka 93. stavka 2. OZ-a koja grade "osobnost djeteta" u smislu članka 63. stavka 2. Ustava.
12.2. Sukladno tome, postoje pozitivne obveze države u području javnog školskog sustava u smislu članka 63. stavaka 1. i 2. Ustava i članka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Iz odgovornosti roditelja da osiguraju pravo djetetu na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti proizlazi i obveza države da pri oblikovanju nastavnih programa uvažavaju različita uvjerenja roditelja te njihovo ustavno pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju vlastite djece. Tu ustavnu obvezu država može provesti samo tako da u proces oblikovanja nastavnih sadržaja uključi roditelje.
Prema tome, omogućavanje sudjelovanja roditelja u procesu oblikovanja nastavnih sadržaja ustavna je obveza države proceduralne naravi, a posebno je naglašena kod nastavnih sadržaja s kojima su povezana različita "uvjerenja" odnosno "vjerovanja" roditelja u značenju opisanom u točki 12.1. obrazloženja ove odluke.
Konačno, već je rečeno da je odgovornost roditelja u smislu članka 63. stavka 2. Ustava ograničena pravom djeteta na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti. To ujedno znači da roditelji nemaju pravo držati djecu u neznanju i sprečavati im dotok temeljnih informacija ili sadržaja važnih za potpun i skladan razvoj njihove osobnosti. U tom je smislu zadaća javnog školskog sustava da bude neutralan i da u uravnoteženom nastavnom programu, u suradnji s roditeljima, omogući djeci temeljne informacije koje moraju biti prenesene na objektivan, kritički i pluralistički način.
12.3. Ustavni sud napominje da su u točkama 12. i 12.1. ovog obrazloženja izrijekom naznačene odredbe Ustava, Konvencije, Protokola br. 1 uz Konvenciju te OZ-a koje su najizravnije mjerodavne za ocjenu suglasnosti s Ustavom, međunarodnim aktima i zakonom osporene Odluke-KZO/13 u proceduralnom smislu.
U istom kontekstu postoji, međutim, i niz drugih odredaba Ustava, međunarodnih akata i zakona koje imaju veliku važnost kad je u pitanju konkretan predmet razmatranja i koje nadležna državna tijela, pored onih izrijekom naznačenih u ovoj odluci, moraju imati u vidu u svim procesima koji su povezani s odgojem i obrazovanjem djece pa tako, posebice, i u procesima oblikovanja i implementacije školskih nastavnih programa - bilo da je riječ o načelima ili o posve konkretnim pravilima postupanja. Pravila postupanja uspostavljaju se, među inim, s ciljem da budu instrument oživotvorenja i zaštite važnih ustavnih i konvencijskih načela i jamstava.
Spomenute, za konkretan predmet također relevantne, odredbe Ustava, međunarodnih akata i zakona Ustavni sud nije smatrao nužnim navoditi u samom tekstu ove odluke. One su, u svrhu bolje preglednosti, navedene u prilogu ove odluke koji čini njezin sastavni dio.
12.4. I Europski sud u više je svojih presuda razmatrao pitanja implementacije demokratskih načela pluralizma, tolerancije i slobodoumlja u odgojno-obrazovnim procesima s aspekta prava na obrazovanje odnosno prava roditelja na izbor načina odgoja i obrazovanja njihove djece u skladu s vlastitim vjerskim i filozofskim uvjerenjima. Ustavni sud, za potrebe ovog obrazloženja, ocjenjuje dostatnim osvrnuti se samo na jednu od recentnijih presuda koja je u najvećoj mjeri usporediva s konkretnim ustavnosudskim predmetom.
U predmetu Folgero i drugi protiv Norveške (presuda, veliko vijeće, 29. lipnja 2007., zahtjev br. 15472/02) Europski sud ispitao je prigovore podnositelja zahtjeva na temelju članka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju, a u svjetlu članka 8. (pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života) i članka 9. Konvencije (sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijesti) te je utvrdio povredu konvencijskog prava na obrazovanje odnosno povredu pozitivne obveze države da poštuje pravo roditelja da osiguraju odgoj i poučavanje svoje djece u skladu sa svojim vjerskim i filozofskim uvjerenjima odnosno svojim roditeljskim odgovornostima. Europski sud u ovom se predmetu bavio analizom postupanja i stajališta nadležnih norveških institucija u pripremama za uvođenje reformiranog nastavnog programa u javne škole, koji je uključivao poučavanje (i) o kršćanstvu. Riječ je bila o procesu promjene nastavnog programa kojeg su nadležne norveške vlasti pripremale više godina, a koji je uključivao svestrane i višeslojne analize i planiranje te uvođenje programa postupno i s predviđenim sustavom iznimaka. Unatoč tome, Europski je sud ocijenio da rezultat tih postupanja i priprema nije bio prikladan osigurati objektivnost, kritičnost i pluralizam u prenošenju znanja i informacija učenicima, među ostalim i zbog toga što sustav izuzimanja učenika od nastave pojedinih spornih sadržaja nije funkcionalan te je nerazmjerno teretan za roditelje, nastavnike i učenike. Europski sud utvrdio je i to da mogućnost pohađanja privatnih škola državu ne oslobađa obveze očuvanja pluralizma u državnim školama koje su otvorene svakome, a u zaključku je naveo i sljedeće:
"102. ... bez obzira na mnoge pohvalne zakonodavne svrhe povezane s uvođenjem Kršćanstva, religije i filozofije (...) ne može (se) reći da se Norveška dostatno pobrinula da informacije i znanje iz nastavnog plana i programa učenicima budu preneseni na objektivan, kritički i pluralistički način, u smislu članka 2. Protokola broj 1."
Ustavni sud posebno naglašava visoka demokratska mjerila koja je ustanovio Europski sud u predmetu Folgero i drugi protiv Norveške. Naime, podnositelji zahtjeva u tom su predmetu bili roditelji - pripadnici jedne građanske udruge, u državi u kojoj se 86% populacije smatra pripadnicima službene (kršćanske) evangeličko-luteranske vjeroispovijedi. U toj odluci Europskog suda (§ 84.) jasno je izraženo stajalište kako demokracija ne znači da stajališta većine moraju uvijek prevladati. Naprotiv, potrebno je izbjegavati bilo kakve zlouporabe dominantnog položaja i postići ravnotežu koja osigurava pravedan i prikladan tretman manjina kad su u pitanju uvjerenja roditelja o načinu odgoja i obrazovanja vlastite djece - uvjerenja koja su vrijedna poštovanja u demokratskom društvu i nisu nespojiva s ljudskim dostojanstvom.
13. Vraćajući se na konkretan slučaj koji je predmet ovog ustavnosudskog postupka, Ustavni sud primjećuje da je zdravstveni odgoj u Republici Hrvatskoj uveden s namjerom da se - kako je to navedeno u Uvodu - u Kurikulum zdravstvenog odgoja (drugi odlomak) kroz holističko poimanje zdravlja "koje obuhvaća očuvanje zdravlja i kvalitete života, humane odnose među spolovima i ljudsku spolnost, prevenciju ovisnosti, kulturu društvene komunikacije i prevenciju nasilničkog ponašanja" osigura otvoreno i sveobuhvatno školsko okruženje, bez obzira na socijalnu pozadinu učenika, njihovu vjeroispovijed te nacionalnost ili etničku pripadnost.
Namjera, koja iz navedenog proizlazi, očito je sukladna s načelima pluralizma i objektivnosti iz članka 63. stavka 2. Ustava i članka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Pritom ni potreba za zdravstvenim odgojem u javnom školskom sustavu ni na koji način nije sporna, a čini se da u javnosti prevladava mišljenje kako nisu sporni ni I., II. odnosno III. modul Kurikuluma zdravstvenog odgoja, promatra li se njihov sadržaj.
13.1. Proizlazi, dakle, da se samo dio Kurikuluma zdravstvenog odgoja, njegov IV. modul pod nazivom "Spolna/rodna ravnopravnost i odgovorno spolno ponašanje", bavi pojedinim, u našem društvu još uvijek vrlo osjetljivim pitanjima. U Kurikulumu zdravstvenog odgoja navedeno je da se tim sadržajima "učenicima žele dati znanstveno utemeljene informacije, ali i uvidi u različita promišljanja te raznorodne vrijednosne perspektive. Cilj modula je omogućiti učenicima usvajanje vještina potrebnih za donošenje odgovornih odluka važnih za očuvanje njihova fizičkog i mentalnog zdravlja te im pomoći da kroz razumijevanje različitosti i kritičko promišljanje izgrade pozitivan odnos prema sebi i drugima".
Unatoč prihvatljivosti tih ciljeva, nije potrebno posebno argumentirati činjenicu da je ipak riječ o temama koje roditelji, u pravilu, doživljavaju kao područje u kojem se moraju uvažavati jamstva slobode i zaštite njihovih osobnih "vjerskih ili filozofskih uvjerenja". To je samo po sebi dostatno da stvori obvezu za državu odnosno njezina nadležna tijela da roditeljima i njihovoj djeci osigura objektivno i kritičko, pluralističko i tolerantno ozračje u kojem će se ti ciljevi djelotvorno ostvarivati, uključujući i obvezu države da sadržaj i/ili način provedbe nastavnog programa IV. modula bude oblikovan neutralno, uz aktivno i djelotvorno sudjelovanje roditelja.
13.2. Iako uloga Ustavnog suda nije da ocjenjuje javne politike, njegova zadaća jest da ocjenjuje procese i ishode pravnog uređivanja pojedinih područja na koja se te javne politike odnose. Ni sredstva ni ciljevi javnih politika ne predstavljaju prostor apsolutne slobode države.
Prema ocjeni Ustavnog suda, proces pravnog uređivanja i implementacije programa zdravstvenog odgoja u osnovne i srednje škole u Republici Hrvatskoj od 6. veljače 2012. do 27. rujna 2012. kad je donesena Odluka-KZO/12 odnosno do 31. siječnja 2013. kad je donesena Odluka-KZO/13, a i u vrijeme donošenja ove ustavnosudske odluke tekao je i teče na način koji dijelom nije u suglasnosti s temeljnim demokratskim načelima koja je država dužna poštovati i provoditi, a koja su zaštićena Ustavom, međunarodnim aktima i zakonima (napose člankom 63. stavcima 1. i 2. Ustava, člankom 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju, člankom 9. Konvencije, člankom 93. OZ-a, a zatim i većim brojem izričitih odredaba Zakona o odgoju i ZoSDU-a).
U konkretnom slučaju, država nije ispunila svoju proceduralnu ustavnu obvezu da nastavne sadržaje zdravstvenog odgoja u državnim/javnim školama na uravnotežen način uskladi s ustavnim pravom i slobodom roditelja na odgoj njihove djece. Proces pravnog oblikovanja sadržaja zdravstvenog odgoja u Republici Hrvatskoj pokazao je značajan nedostatak demokratskog pluralističkog pristupa. Ishod tog procesa, Odluka-KZO/12 odnosno Odluka-KZO/13, takav je da se može ocijeniti nesuglasnim prije svega s člankom 63. stavcima 1. i 2. Ustava u proceduralnom aspektu.
Sažeto, sadržaj zdravstvenog odgoja za sve škole na području Republike Hrvatske - onako kako je zamišljen za školsku godinu 2012./2013. - oblikovao se u kurikulumu nacionalnog značenja, koji je nadležno ministarstvo donijelo u obliku propisa obvezujuće pravne snage. Ustavni sud ocjenjuje neprihvatljivim da stupanju na snagu propisa takvog sadržaja i takve pravne snage nije prethodilo davanje mišljenja vijeća roditelja (članak 137. stavak 4. Zakona o odgoju) niti je u proces bilo uključeno Nacionalno vijeće za odgoj i obrazovanje, a nije bila provedena ni javna rasprava unutar demokratski organizirane institucionalne procedure (barem) o sadržajima tog odgoja za koje se razumno moglo pretpostaviti da će izazvati kontroverzije u društvenoj zajednici. S obzirom na kasniji tijek događanja, očito je da stupanju na snagu tog propisa nije prethodila ni cjelovita priprema u tehničkom, organizacijskom i edukacijskom smislu. U tom je svjetlu osobito neprihvatljivo to što je stupanje propisa na snagu uslijedilo u trenutku kad je školska godina, u kojoj se on imao primijeniti (2012./2013.), već započela.
13.3. Ustavni sud na kraju naglašava da su u konkretnom slučaju i oni za predlagatelje nesporni sadržaji zdravstvenog odgoja (I., II. i III. modul Kurikuluma zdravstvenog odgoja), koji su podudarni s već ranije u nastavi prakticiranim sadržajima, zatim oni novouvedeni, sporni sadržaji (IV. modul Kurikuluma zdravstvenog odgoja), kao i uređenje načina njihove ukupne izvedbe u nastavi, jednako morali biti dijelom demokratske procedure kad je nadležno državno tijelo u nekom trenutku smatralo potrebnim i odlučilo o svemu tome zajedno donijeti novi podzakonski općenormativni akt (Odluku-KZO/12 odnosno Odluku-KZO/13). Svi su ti elementi danas uređeni u danom obliku i čine sastavni dio istog općeg akta. Stoga su svi - pa i oni za predlagatelje sadržajno nesporni - zahvaćeni istim proceduralnim vidom neustavnosti i nezakonitosti.
Slijedom toga, iako je za predlagatelje ustavnopravno sporan samo IV. modul Kurikuluma zdravstvenog odgoja, Ustavni sud morao je ukinuti Odluku-KZO/13 u cijelosti jer se ustavnopravno sporne točke (to jest, proceduralni aspekt njezina donošenja, što je bio jedini predmet ispitivanja u ovom ustavnosudskom postupku) odnose na cijelu odluku.
14. Zbog izloženih razloga, na temelju članka 125. alineje 2. Ustava te članka 55. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u točki I. izreke.
15. Vezano uz točku II. izreke, koja se temelji na članku 31. stavku 5. Ustavnog zakona, Ustavni sud naglašava da ova odluka Ustavnog suda ne sprečava, već naprotiv potiče nadležna državna tijela da nastavne sadržaje zdravstvenog odgoja u osnovnim i srednjim školama u Republici Hrvatskoj sustavno i sveobuhvatno pripreme za provedbu u proceduri koja će biti usklađena s ustavnim zahtjevima.
16. Objava odluke (točka III. izreke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.
17. Budući da je o podnesenim prijedlozima donesena meritorna odluka, Ustavni sud nije razmatrao prijedlog predlagatelja Miroslava Kote za donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja osporene Odluke-KZO/13 u smislu članka 45. Ustavnog zakona.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Broj: U-II-1118/2013 U-II-1405/2013 U-II-2907/2013 U-II-2908/2013 U-II-2909/2013 Zagreb, 22. svibnja 2013.
PREDSJEDNICA dr. sc. Jasna Omejec, v. r.
--------------------------------------------
Odluka / rješenje:
Esencijalna načela na kojima se temelji demokratsko društvo u smislu članaka 1. i 3. Ustava - načela pluralizma, tolerancije i slobodoumlja - imaju i svoj proceduralni aspekt. Drugim riječima, demokratičnost procedure u okviru koje se odvija društveni dijalog o pitanjima od općeg interesa jest ono što sam akt, kao ishod te procedure, može odrediti kao ustavnopravno prihvatljiv ili neprihvatljiv. U ovom se ustavnosudskom postupku razmatra isključivo taj proceduralni aspekt osporene Odluke-KZO/13.
Ustav roditeljima jamči pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju svoje djece, ali istodobno uspostavlja njihovu odgovornost kad je riječ o pravu svakog djeteta na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti. To znači da su pravo odnosno sloboda roditelja da samostalno odlučuju o odgoju svoga djeteta ograničeni pravom samog djeteta da razvoj njegove osobnosti bude potpun i skladan. Nesporno je da iz tog prava djeteta proizlazi i obveza države da ustroji takav javni školski sustav koji će osigurati potpun i slobodan razvoj djetetove osobnosti.
Postoje pozitivne obveze države u području javnog školskog sustava u smislu članka 63. stavaka 1. i 2. Ustava i članka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Iz odgovornosti roditelja da osiguraju pravo djetetu na potpun i skladan razvoj njegove osobnosti proizlazi i obveza države da pri oblikovanju nastavnih programa uvažavaju različita uvjerenja roditelja te njihovo ustavno pravo i slobodu da samostalno odlučuju o odgoju vlastite djece. Tu ustavnu obvezu država može provesti samo tako da u proces oblikovanja nastavnih sadržaja uključi roditelje.
Prema tome, omogućavanje sudjelovanja roditelja u procesu oblikovanja nastavnih sadržaja ustavna je obveza države proceduralne naravi, a posebno je naglašena kod nastavnih sadržaja s kojima su povezana različita "uvjerenja" odnosno "vjerovanja" roditelja u značenju opisanom u točki 12.1. obrazloženja ove odluke.
Zaključak: Odluka o uvođenju, praćenju i vrednovanju provedbe Kurikuluma zdravstvenog odgoja u osnovnim i srednjim školama klasa: 602-01/12-01/00431, ur.broj: 533-21-12-0005 od 31. siječnja 2013. ministra znanosti, obrazovanja i sporta, objavljena u "Narodnim novinama" broj 17 od 13. veljače 2013., koja je stupila na snagu 21. veljače 2013., te njezin sastavni dio: Kurikulum zdravstvenog odgoja.
